廣州市勞務(wù)派遣用工問題的調(diào)研報告
近年來，廣州市企業(yè)尤其是大中型國有企業(yè)，普遍存在生產(chǎn)一線崗位大量使用勞務(wù)派遣工（以下簡稱“勞務(wù)工”）的現(xiàn)象，一些企業(yè)的勞務(wù)工占職工比例已近一半，僅一個企業(yè)就有勞務(wù)工達幾千人。同時，由于對勞務(wù)派遣缺乏必要的社會監(jiān)管，勞務(wù)工的權(quán)益受損和無法加入工會等問題比較突出，迫切需要及時研究解決。為此，我們組成聯(lián)合調(diào)查組開展專題調(diào)研，先后找政府有關(guān)部門了解情況，召開企業(yè)人力資源部門負責(zé)人、基層工會負責(zé)人、勞務(wù)派遣工代表和勞務(wù)公司代表等四種類型的座談會，到一些國有大中型企業(yè)實地調(diào)查、進行個別訪談和追蹤調(diào)研，廣泛聽取了各方面意見。現(xiàn)將調(diào)研情況報告如下。
一、我市勞務(wù)派遣用工實際情況及發(fā)展趨勢
（一）勞務(wù)派遣已經(jīng)成為一種新型的、特殊的勞動關(guān)系和勞動用工制度。所謂的勞務(wù)派遣是指勞務(wù)派遣單位（以下簡稱“用人單位”）與被派遣勞動者（以下簡稱“勞務(wù)工”）訂立勞動合同，勞務(wù)派遣單位與接受以勞務(wù)派遣形式用工單位（以下簡稱“用工單位”）訂立勞務(wù)派遣協(xié)議，然后由“用人單位”將“勞務(wù)工”派往“用工單位”從事勞動，實質(zhì)上是勞動力的租賃。這是涉及“用人單位”、“勞務(wù)工”、“用工單位”三個方面關(guān)系的一種新型的勞動關(guān)系，特別是2008年1月1日頒布實施新的《勞動合同法》后，這種新型的勞動用工形式得到了法律認(rèn)可，已經(jīng)逐漸成為企業(yè)的一種新的勞動用工制度。而這種新型的勞動關(guān)系和勞動用工制度，其最大特點是“用人單位”雇用“勞務(wù)工”但不使用“勞務(wù)工”，而“用工單位”使用勞務(wù)工卻不直接與“勞務(wù)工”簽訂勞動合同，實質(zhì)上是一種“雇用”與“使用”相分離的勞動力經(jīng)營模式。正是由于存在這種“用人的不建立勞動關(guān)系，建立勞動關(guān)系的不實際用人”的特殊關(guān)系，以至于新的《勞動合同法》以“特別規(guī)定”的形式，對在“勞務(wù)派遣”過程中所形成的勞動關(guān)系作了規(guī)范化要求和調(diào)整，但在實際運作中，“特殊規(guī)定”還是過于原則，對勞務(wù)派遣單位（用人單位）與用工企業(yè)（用工單位）各自法律責(zé)任和社會義務(wù)尚未劃分清晰，一旦產(chǎn)生勞動糾紛，勞務(wù)派遣單位（用人單位）和實際用工企業(yè)（用工單位） 往往相互推卸責(zé)任或義務(wù)，勞動糾紛較難解決。
（二）勞務(wù)派遣用工發(fā)展迅猛，客觀上已形成企業(yè)新的勞動用工“二元結(jié)構(gòu)”。我市勞務(wù)派遣用工形式從2006年以來已逐漸形成，國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資合資企業(yè)和事業(yè)單位都有使用勞務(wù)工，主要由農(nóng)民工、城鎮(zhèn)居民和大中專畢業(yè)生等構(gòu)成。2008年1月新的《勞動合同法》頒布實施后，各類企業(yè)尤其是國有大中型企業(yè)使用勞務(wù)工大幅度增加，主要集中在工交、建筑、港務(wù)、鋼鐵、金融、電信、郵電等行業(yè)。
目前，我市已有687家勞務(wù)派遣公司，擁有相當(dāng)數(shù)量的勞務(wù)工，勞務(wù)工在用工企業(yè)的比重也越來越大，如廣船集團有勞務(wù)工7700人,占職工總數(shù)的55%；中移動廣州公司有勞務(wù)工2700多人，占職工總數(shù)達到72%；等等。由于這些企業(yè)存在著正式職工和勞務(wù)工兩種不同類型的職工群體，而且勞務(wù)工群體又迅速擴大，所占企業(yè)職工隊伍人數(shù)比例不斷增加，導(dǎo)致企業(yè)出現(xiàn)了新的勞動用工“二元結(jié)構(gòu)”。加上在職工隊伍中勞務(wù)工群體與正式職工群體的身份不同，在企業(yè)各方面的待遇上存在較大差別，容易造成職工隊伍的分化和對立。
（三）勞務(wù)派遣普遍存在超“三性”用工，違反了《勞動合同法》的規(guī)定。新的《勞動合同法》明確規(guī)定：“勞務(wù)派遣一般在臨時性、輔助性或者替代性的工作崗位上實施”（以下簡稱“三性”規(guī)定）。據(jù)了解，企業(yè)尤其是國有企業(yè)大量使用勞務(wù)工已經(jīng)成為一種“潛規(guī)則”，不但在生產(chǎn)一線使用勞務(wù)工和存在“混崗”現(xiàn)象，而且在某些生產(chǎn)部門或崗位上主要或全部使用勞務(wù)工。更有一些企業(yè)將原正式職工轉(zhuǎn)入勞務(wù)派遣公司再派回原單位工作，結(jié)果是人員不變，身份卻發(fā)生了根本變化，相應(yīng)的勞動報酬隨之降低，直接侵犯了職工的合法權(quán)益。還有的用人企業(yè)，采取將某項工程及人員整體外包來規(guī)避《勞動合同法》的“三性”規(guī)定。
（四） 勞務(wù)派遣工的合法權(quán)益受到侵害，嚴(yán)重影響構(gòu)建和諧勞動關(guān)系。
在企業(yè)職工隊伍中，勞務(wù)工往往在生產(chǎn)一線崗位從事一些最臟最累的工作，但勞動報酬與正式職工存在較大差距，尤其體現(xiàn)在社會保險、福利待遇等方面。用工企業(yè)即使要另付勞務(wù)派遣公司一筆費用，仍然比企業(yè)直接使用正式職工大大節(jié)省了勞動力成本。尤其是用工企業(yè)不與勞務(wù)工簽訂勞動合同，規(guī)避了連續(xù)簽署兩次勞動合同后，繼續(xù)用工必須簽無固定期限合同的法律規(guī)定，使解除或終止勞動合同、勞務(wù)協(xié)議更為方便靈活。據(jù)了解，廣藥、廣鋼、廣船和建行等企業(yè)的勞務(wù)工，在本企業(yè)內(nèi)連續(xù)工作5年以上的有相當(dāng)數(shù)量，有的甚至連續(xù)工作了10多年，如果不及時對勞務(wù)派遣進行規(guī)范和對勞務(wù)工進行疏導(dǎo)，不采取措施解決勞務(wù)工不公平待遇等問題，那么勞務(wù)工群體就有可能以激烈的方式反作用于企業(yè)或社會，產(chǎn)生社會不穩(wěn)定因素。2009年10月，我市某啤酒企業(yè)的勞務(wù)工因勞動報酬補償問題與勞務(wù)公司發(fā)生糾紛，其中有10多位勞務(wù)工穿著某企業(yè)的工作服，在海珠橋上演“跳橋秀”就是一個例子。
二、企業(yè)大量使用勞務(wù)工和勞務(wù)工權(quán)益受損的原因分析
（一）勞務(wù)派遣用工模式，滿足了企業(yè)發(fā)展的用工需求和規(guī)避風(fēng)險的需要。企業(yè)大量使用廉價的勞務(wù)工，可以創(chuàng)造更多利潤和降低成本，而且用工靈活，甚至可以減少或規(guī)避應(yīng)承擔(dān)的與企業(yè)正式職工存在較大差距，主要體現(xiàn)在“五險一金”和福利待遇上。而且，企業(yè)通常與勞務(wù)派遣公司簽訂一年或兩年的短期勞務(wù)協(xié)議，協(xié)議比較容易終止。在勞務(wù)協(xié)議有效期內(nèi)，用工企業(yè)可以把勞務(wù)工退回勞務(wù)派遣公司，而不用承擔(dān)任何責(zé)任。這樣，一旦企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營遇到嚴(yán)重困難、需要裁員時，勞務(wù)工由于沒有直接簽署勞動合同，可以避免或減少經(jīng)濟補償。
（二）勞務(wù)派遣工的勞動報酬不在工資總額支付， 給國有企業(yè)大量招收勞務(wù)派遣工提供了條件。據(jù)了解，國有企業(yè)大量使用勞務(wù)工，與企業(yè)的工資總額受國資委監(jiān)管和限制有一定關(guān)系。國有企業(yè)使用勞務(wù)工的薪酬，通常可以從營銷、運行維護成本中支付，甚至從工程費用（整體外包）中支出，在財務(wù)上可以不占用企業(yè)工資總額。何況，一些國有企業(yè)在工資總額一定的情況下，只有人工成本占工資總額的比例下降了，管理層的年薪才能上得去，內(nèi)部利益再分配（福利和企業(yè)年金）才能更好地實現(xiàn)。
（三）企業(yè)選擇勞務(wù)派遣用工，可以大幅度節(jié)省社會保險金和福利費用支出。按照國家有關(guān)規(guī)定，企業(yè)必須為職工購買社會保險（所謂“五險一金”），但客觀上現(xiàn)行的一些政策允許為勞務(wù)工繳納社會保險金的基數(shù)及繳存比例均遠低于企業(yè)的正式職工（企業(yè)合同工）。如本市企業(yè)為勞務(wù)工繳納養(yǎng)老保險金，是以市“社平工資”的60%做基數(shù)，企業(yè)支付基數(shù)的12%；而為正式職工繳納養(yǎng)老保險金，是以上年度職工平均工資做基數(shù)，企業(yè)支付基數(shù)的20%。據(jù)了解，一些企業(yè)為了進一步節(jié)省開支，不按規(guī)定為勞務(wù)工買齊5個險種，甚至只買其中的1~2個險種。另外，用工企業(yè)與勞務(wù)工因為沒有直接的合同關(guān)系，企業(yè)不必支付住房公積金，也不為勞務(wù)工提取公益金。
（四） 政策法規(guī)不完善或配套措施缺失，沒有建立起規(guī)范勞務(wù)派遣的社會監(jiān)管體系。2008年制定頒布新的《勞動合同法》后，首次對勞務(wù)派遣中的派遣單位、被派遣勞動者和用工單位三方的關(guān)系，以及對應(yīng)的權(quán)利義務(wù)做出了規(guī)定，填補了勞務(wù)派遣的法律空白。但是《勞動合同法》中對勞務(wù)派遣的規(guī)定較為原則，可操作性不強，對勞務(wù)派遣機構(gòu)和用工企業(yè)缺乏具體而有效的約束措施。政府有關(guān)部門也沒有制定相關(guān)政策及實施細則，對勞務(wù)派遣進行引導(dǎo)和規(guī)范。如前面所述的企業(yè)為勞務(wù)工繳納社會保險金的標(biāo)準(zhǔn)遠低于正式職工，沒有對勞務(wù)工勞動報酬、福利待遇等作出明確、詳細的規(guī)定等。又如，由于政策或法規(guī)沒有規(guī)定必須按照工作所在地的標(biāo)準(zhǔn)為勞務(wù)工繳納社會保險金，讓某些勞務(wù)派遣公司有空子可鉆，利用社會保險繳費標(biāo)準(zhǔn)的地域差異，不在用工所在地為勞務(wù)工繳納社保金，而選擇費用標(biāo)準(zhǔn)較低的地方購買。比如，廣州造紙廠的部分勞務(wù)工，被其劃歸增城某勞務(wù)派遣公司，而廣州市區(qū)與增城繳納社會保險金的標(biāo)準(zhǔn)每人每月相差83元，即使勞務(wù)工一直都在廣州市區(qū)工作，也要按增城標(biāo)準(zhǔn)為勞務(wù)工繳納社會保險金。
如果勞務(wù)工堅持按原來在廣州市區(qū)標(biāo)準(zhǔn)繳納，則要勞務(wù)工自己支付這個差額。這種損害勞務(wù)工合法權(quán)益的做法，有一定的普遍性，導(dǎo)致勞動糾紛的案件不斷增多。據(jù)廣州市中級法院資料顯示，2009年全市法院受理的各類勞動爭議案件中，因勞務(wù)派遣而引發(fā)的糾紛占相當(dāng)大比重，個別法院甚至占到勞動糾紛總數(shù)的3成比例。同時，由于勞務(wù)派遣機構(gòu)準(zhǔn)入條件過于寬松，政府對勞務(wù)派遣又缺乏監(jiān)管，造成了勞務(wù)派遣公司盲目發(fā)展。
（五）勞務(wù)工加入工會困難，合法權(quán)益難以得到維護。從這次調(diào)研抽查情況看，勞務(wù)工加入工會人數(shù)只占勞務(wù)工總數(shù)的三分之一左右，如廣鋼集團勞務(wù)工的入會率為38%，廣藥集團勞務(wù)工入會率為10%，珠啤集團勞務(wù)工入會率為3%等。數(shù)量眾多的勞務(wù)工沒有加入工會的主要原因：一是許多勞務(wù)派遣公司沒有成立工會，或者雖有工會卻不主動組織勞務(wù)工入會，有的勞務(wù)派遣公司工會本身也不穩(wěn)定，幾年就解散或換牌經(jīng)營。二是有的勞務(wù)派遣公司的工會，成為“掛牌工會”。據(jù)了解，勞務(wù)工常常分散在不同的企業(yè)，而且勞務(wù)工的流動性大，勞務(wù)派遣公司即使建立了工會并吸收勞務(wù)工入會，也無法組織勞務(wù)工開展活動。三是勞務(wù)工的工會經(jīng)費提取困難。按全國總工
會2009年21號文件的規(guī)定，勞務(wù)工無論加入勞務(wù)公司工會還是加入用工單位工會，工會經(jīng)費由用工單位按勞務(wù)工工資總額2%比例提取，許多企業(yè)并沒有按照有關(guān)規(guī)定繳納工會經(jīng)費。四是用工企業(yè)或勞務(wù)工本人對入會重要性認(rèn)識不足。一些企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)或企業(yè)基層工會不主動組織勞務(wù)工加入工會。有的勞務(wù)工對工會組織不了解，入會的積極性不高，甚至一些勞務(wù)工因不愿交納工會會費而不入會。由于數(shù)量眾多的勞務(wù)工沒有加入工會，使得工會無法幫助未入會的勞務(wù)工維權(quán)，也難以發(fā)揮協(xié)調(diào)勞動關(guān)系、調(diào)節(jié)社會矛盾的作用。
三、關(guān)于規(guī)范勞務(wù)派遣用工和維護勞務(wù)工合法權(quán)益的對策建議
（一）研究制定與《勞動合同法》配套的、操作性強的實施細則和具體政策措施。盡快完善《勞動合同法》中勞務(wù)派遣相關(guān)內(nèi)容，建議由市法制辦等有關(guān)部門對勞務(wù)派遣的一些特殊法律問題的銜接做出明確規(guī)定，研究制訂與《勞動合同法》中勞務(wù)派遣條款相配套的實施細則。針對“三性”規(guī)定，確定具體的細化標(biāo)準(zhǔn)，既明確使用勞務(wù)工的范圍和種類，又明確禁止使用勞務(wù)工的范圍和種類。制定適合勞務(wù)派遣的勞動合同文本。對勞務(wù)工的工作崗位、勞動條件、勞動報酬、福利待遇等作出更加詳細可行的規(guī)定，以解決對勞務(wù)工的不公平待遇等問題。同時，清晰劃分勞務(wù)派遣單位和用工單位在保障勞務(wù)工各項權(quán)益中的各自職責(zé)，以及制定發(fā)生勞動爭議后的處理程序。同時，建議出臺一些具體政策措施：一是禁止用工企業(yè)將原有職工轉(zhuǎn)為勞務(wù)工；
二是規(guī)定用工企業(yè)連續(xù)使用勞務(wù)工達到一定年限后，要按一定比例將其轉(zhuǎn)為正式職工；三是明確規(guī)定企業(yè)為勞務(wù)工繳納社會保險金標(biāo)準(zhǔn)，并與正式職工一樣在當(dāng)?shù)剞k理。
（二） 建立健全勞務(wù)派遣用工的社會監(jiān)管
機制。進一步規(guī)范勞務(wù)派遣企業(yè)的市場準(zhǔn)入條件，對勞務(wù)派遣單位從業(yè)人員的資格、人數(shù)、辦公條件作出規(guī)定，并實行經(jīng)營許可審批。對新成立的勞務(wù)派遣企業(yè)，由勞動行政管理部門進行前置審批后才能注冊。建議建立勞動風(fēng)險保障金制度，以保證勞務(wù)派遣企業(yè)能夠獨立承擔(dān)法律責(zé)任，履行法律義務(wù)。建立和完善勞務(wù)派遣備案制度，要求派遣機構(gòu)將其簽訂勞動合同、工資發(fā)放和社會保險繳費等情況，定期填寫報表報告勞動行政管理部門。建議把是否組建工會組織作為勞務(wù)派遣企業(yè)年度審核的一項審核標(biāo)準(zhǔn)。沒有建立工會組織的一律不予辦理年審。勞動行政管理部門要按照市場準(zhǔn)入條件，對現(xiàn)有的勞務(wù)派遣企業(yè)進行一次全面的清理審查，發(fā)現(xiàn)不符合條件的，通知工商管理部門吊銷其營業(yè)執(zhí)照，同時，要開展常規(guī)性的監(jiān)督檢查工作，對勞務(wù)派遣企業(yè)違反政策法規(guī)的做法予以糾正。
（三） 建立雙向管理的勞務(wù)工加入工會管
理模式。明確規(guī)定勞務(wù)派遣單位與勞務(wù)工簽訂勞動合同的同時，勞務(wù)派遣單位的工會要及時做工作將勞務(wù)工吸收入會，并與用工單位工會簽訂工會會員代管協(xié)議，將會員交用工單位工會代管，參加用工單位工會活動。如果勞務(wù)派遣單位沒有成立工會的，則由用工單位負責(zé)吸收勞務(wù)工加入本單位工會。明確勞務(wù)派遣單位的工會，主要負責(zé)代表勞務(wù)工與用工企業(yè)協(xié)商勞務(wù)工的工資報酬待遇，協(xié)調(diào)解決勞務(wù)工的合法訴求；明確用工單位的工會，主要負責(zé)組織勞務(wù)工參加各項工會活動，及時反映并協(xié)調(diào)解決勞務(wù)工提出的合法、合理訴求。
（四） 按照中華全國總工會要求提取勞務(wù)派遣人員的工會經(jīng)費， 并研究調(diào)整其繳費標(biāo)準(zhǔn)。建議參照全總有關(guān)文件精神，由市國資委、市財政局、市總工會等單位聯(lián)合下發(fā)文件，明確規(guī)定勞務(wù)工不管是加入勞務(wù)派遣單位工會還是用工單位工會，其工資不論是從企業(yè)工資總額中支出，還是從企業(yè)營銷或管理費用中支出，勞務(wù)工的工會經(jīng)費都應(yīng)由用工單位按勞務(wù)工工資總額的2%提取，而且應(yīng)在稅前列支。此外，鑒于需要交納工會會費多少，會直接影響到相當(dāng)一部分勞務(wù)工參加工會的意愿，建議市總工會對調(diào)整勞務(wù)工交納會費的標(biāo)準(zhǔn)進行研究，適當(dāng)降低收費標(biāo)準(zhǔn)。
（五）建議市總工會設(shè)立或指定專門工作機構(gòu)指導(dǎo)勞務(wù)工加入工會和開展相關(guān)工作社會責(zé)任。
建議明確勞務(wù)派遣企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法建立工會，在勞務(wù)派遣簽訂勞動合同的同時依法吸收其加入勞務(wù)派遣企業(yè)的工會組織，由勞務(wù)派遣企業(yè)依法計提并向勞務(wù)派遣企業(yè)工會組織撥繳工會經(jīng)費，然后由勞務(wù)派遣企業(yè)工會與用工企業(yè)工會簽訂委托代管協(xié)議，將其工會會員委托用工企業(yè)工會組織管理、安排活動并轉(zhuǎn)移支付相關(guān)工會經(jīng)費。
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